为什么要做国土空间用途管制？
降低空间负外部性
外部性是普遍存在的空间现象。从经济学的角度看，外部性是指外溢的成本或利益，也就是在市场交换时，非有意造成的结果，或非有意造成的副作用（Side Effects）。外部性可能是有利的，也可能是有害的。如果有害也就是外部不经济或称负外部性，如污水排放；如果是有利的又称正外部性或外部经济性，如植树造林。外部性实质上是私人成本和社会成本、私人收益和社会收益之间发生的偏离。不少经济学家，比如庇古（Pigou）和科斯（Coase）等，都试图通过市场的途径来解决国土空间开发利用的负外部性问题，但均未取得预期效果。
而国土空间用途管制，通过合理的功能分区和政策分区，实行严格的国土空间用途管制，例如把住宅区和工厂区分开布置，把垃圾填埋场布置在无人居住区，把飞机场布局在比较偏远的郊区，对流域的上游限制开发等，就能把国土空间开发利用的负外部性问题降到最低。西方在整个经济发展过程中，自由主义崇尚完全市场竞争，然而实践证明完全自由主义会带来很多不可控的负面效应，例如一块城市绿地被批租为商业或其他用地，土地使用权的这种重新确认随之将导致城市生态环境的外部不经济性；一宗市中心土地如果被批租为商业用地，就排斥了金融等对这一地块使用的可能；建筑物过高，阻挡了毗邻建筑的部分采光、通风、接受无线电信号；上游开发引起的水土流失和环境污染对下游的影响等，都是国土空间利用负外部性的典型例子。因此，为了降低国土空间开发利用的负外部性，同时降低市场失灵，国土空间用途管制便成为世界各国普遍采用的一种制度设计。
协调开发保护矛盾
从人类文明历史的发展进程看，当土地作为农业生产用途过程中受到其他产业生产、居民居住、社会消费、自然休憩等用途的竞争时，国土空间开发和保护的矛盾便成为一个永久的重要话题。世界范围内对协调自然资源开发和保护的关注可以追溯到20世纪初的美国和欧洲大陆国家对城市快速扩张所造成对粮食生产能力降低、保护生态环境、维持景色美观、稳定农村生活的担忧。由于自然资源数量的有限性、位置的固定性以及开发报酬的递减性，造成了自然资源供给的稀缺性。随着人口的增长、经济的发展，对自然资源的需求日益增大。为满足这种日益增大的需求，大量边际自然资源被开发，自然资源被过度利用，自然资源快速减少，从而导致生态环境退化。
就如同爱情是文学作品的永恒主题一般，协调好开发与保护的关系始终是人类生存发展的永恒主题，也是一个始终未能很好解决的难题。国土空间用途管制，坚持底线思维，把国家安全、生态安全、环境安全、粮食安全摆在最优先的地位，客观分析可能出现的问题，制定妥善解决问题的方案。其根本出发点是要超越狭隘的经济范畴，走向公共安全的最大化，按照风险预防原则寻求公共安全和长远福利的最大份额。同时，通过认识客观世界，认识各种空间组成要素、相互联系、结构功能及它们的发展演变规律，按照这种认识和某种约束性来推进开发，做到有条理、有次序和规则不乱，做到宜建则建、宜保则保。而且，实施国土空间用途管制之前，国土空间规划会对开发和保护全过程中可能出现的主要矛盾及问题进行系统调查、评价和梳理分析，以确定在特定时期内国土空间开发与保护的阶段性特征和矛盾的主要方面，着力明确国土空间开发与保护的现实基础和将面临的机遇与挑战，提出未来国土空间开发与保护全面协同的目标导向和战略框架。根据国土空间规划指引和约束，开发主体就会明确，应该选择哪些空间开发行为，如工业、商业、住宅、交通还是水利；在哪里安排资源利用行为最有效，什么时间安排何种资源利用行为最合适。于是，在国土空间规划的基础上或者说内生于国土空间规划的国土空间用途管制，就成为起到全面协同国土空间开发与保护矛盾的功能，并不断提高协同国土空间开发与保护的前瞻性、综合性、整体性和系统性。国土空间用途管制的意义和价值就在于此，“安身立命”之地也在于此。
维护空间公共利益
当空间变成一种重要的社会资源而在不同利益主体之间加以分配时，调节人与人在空间资源分配中的矛盾并维护空间的公共利益，将面临巨大的社会阻力。在市场环境条件下，当空间变成一种重要的资产或资本时，其调整必然牵涉不同社会阶层的利益关系，存在着强势和弱势的分野。在这种复杂的利益关系中，人们出于利己本性和生存的需要，就会出现“人对人像狼一样”的互相斗争，维护公平正义和公共利益就成为首先和必然的选择。否则，由于先天的生理、地域等因素，个人会在参与能力方面存有差异，强者就会通过空间剥削以谋取更多的利益，公共利益也由此不能得到维护，这是任何人都不愿看到的社会悲剧。
国土空间用途管制，透过警察权进行国土空间用途分区和管制。警察权的目的就在于增进、保护和维护全体人民的公共卫生、安全、便利、福利、道德和持续再生产，以维护空间资源分配的公平正义和公共利益。有关国土空间用途管制使用的警察权，重要的通常有以下4种：①国土空间用途分区管制；②国土空间用途细分；③租金管制；④环境质量标准。其他还可以包括建筑技术规则、消防与卫生规则、景观和停车空间的规定、开矿和动物疾病的控制、危险物品的运输和储存等。科学合理的国土空间用途分区管制，能为全体人民，尤其是不同的少数或弱势群体提供空间需要和期望。这些需要和期望包括穷人买得起合适的住房、为残疾人服务、对妇女安全的环境、改进人行道的舒适性、完善基础设施和公共设施、减少环境污染、保护农用地和其他资源、保护历史遗产、维护公共健康和安全、增加景观美等。而国土空间用途管制正是针对公共利益，建立起国土空间集聚开发、分类保护、综合整治三位一体的空间治理新体系，实质上就是对国土空间的未来发展进行方向的引导与资源配置，其中重要的一点就在于维护涉及全社会的公共利益。同时，由于公共利益的特点，也需要有合理的管制体系存在来实现社会公众对公共利益的共享。
提升公共财政效率
城乡基础设施和公共设施的建设及其有效运作，主要有赖于公共财政的提供配置。由于公共财政具有非排他性和外部性的特性，该财政一旦被提供出来，可供任何人均等消费，故增加一个人的消费成本为零。由于公共财政具有联合消费（Joint-Consumption）的特性，往往会使得使用者隐藏真实的意愿付费，形成搭便车的心理，因此公共财政欲通过私人市场有效率的提供，是不可行且很难推行的。所以说，欲维持一个区域正常的运作，公共财政的提供必须通过规划的手段来实现，而国土空间用途管制分区便是提供公共设施的一个重要途径。既然公共财政无法由市场机制配置，那么就必须由政府部门供给，其中便涉及公共支出的问题。以城市的公共支出为例，一方面，当城市人口增加时，公共支出也会相应增加；另一方面，当城市人口密度不同时，公共支出也会不同。一般而言，城市人口高密度发展能有效地降低每人平均的公共支出，如消防、污水、自来水等公共支出在高密地区比低密度地区更为节省。这也就是说，低密度发展可能会造成某些公共财政配置上的无效率。当城市人口规模和人口密度同时考虑的时候，消防设施、教育设施、污水设施、医疗设施和公园游憩设施等，其每人平均公共财政支出或成本和人口因素之间的关系呈现U字形态。即，随着人口规模和人口密度的增加，公共财政支出成本随之递减，以至达到最低点后支出随着人口因素的增加而增加（林英彦，2002）。国土空间用途管制的目的，就是寻找公共财政支出最低的那一点，也就是人口规模或人口密度最适宜的那一点。因此，实施科学合理的国土空间用途管制，有利于提高公共财政的效率。
促进空间有序开发
国土空间开发，主要有两种类型：一种是新开发，它是将土地从一种用途转变为另一种用途的过程；另一种是再开发，它是空间的物质性置换过程，往往伴随着功能的变更，如居住功能变为商业功能，单一功能变为复合功能等。无论是哪一种形式的开发，都与区位属性、开发用途、开发强度及垂直空间布局的适宜性等密切联系。从投资者角度看，更与投资区位、投资利润和投资环境等紧密相连。国土空间用途管制将空间划分成保护区、农业区、防洪区、住宅区、商业区和工业区等，明确告之投资者哪些区位和地点适宜开发，而哪些区位和地点是禁止开发或限制开发的，可让投资者明确投资的适宜地点。不仅如此，住宅区、商业区和工业区等使用分区划定，不但提供了投资者投资区位的选择；其开发强度、允许开发类别、建筑管制事项等规定，已经隐含了投资利润与可能的投资风险，也隐含了用途转换使用后的收益率及资本化的土地价值和再开发的时机，也就是国土空间使用的机会成本，可以让投资者充分了解投资的信息。再者，国土空间用途管制的区域划设，也明确了各个区域公共设施服务项目、道路等级、环境限制、可及性等因素，以及明确了开发地块的互补性、排斥性和环境质量，能让投资者了解开发地块之外的投资环境。如此一来，就能更好地促进国土空间的有序开发和高效利用。
本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；
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